II TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 27 settembre 2000.
Visto il ricorso n. 2249 del 2000 proposto da Marangi Giuseppe,
rappresentato e difeso dall'avv. Tommaso Resta ed elettivamente
domiciliato in Lecce presso lo studio dell'avv. Mazzeo alla via
Guerrieri n. 1;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro
pro-tempore e prefettura di Brindisi, in persona del prefetto
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato per l'annullamento del decreto del prefetto di Brindisi
del 19 giugno 2000, protocollo n. 3348/2000/II Sett. e, ricevuto
dal ricorrente in data 30 giugno 2000 con il quale rigetta la
richiesta di rilascio di preventivo nullaosta per il conseguimento
di patente di guida stante l'assolutezza dell'impedimento nei
confronti di coloro i quali siano o siano stati sottoposti a misura
di prevenzione.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
resistente a mezzo dell'Avvocatura dello Stato;
Vista l'istanza cautelare proposta in via incidentale dal
ricorrente;
Udito il relatore dott. Silvia Martino e uditi altresi' i
procuratori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
Con ricorso notificato in data 7 luglio 2000 e depositato il
successivo 13 luglio 2000 Marangi Giuseppe ha impugnato il diniego
di rilascio del nullaosta per il conseguimento della patente di
guida, gia' a suo tempo revocata con decreto del prefetto di
Brindisi, n. 2392/sett. 2 del 4 marzo 1994. Tale revoca, espone il
ricorrente, era stata a suo tempo determinata dall'applicazione
della misura di prevenzione della sorveglianza speciale di p.s. per
anni 2, irrogata dal tribunale di Brindisi con decreto n. 45/1992
del 22 giugno 1992.
Con istanza del 18 maggio 2000, indirizzata allo stesso prefetto
di Brindisi, il Marangi evidenziava, tra l'altro, la cessazione
della misura di prevenzione da oltre un anno e l'assoluta
necessita' della patente per lo svolgimento della propria attivita'
lavorativa. Avverso il diniego opposto con la nota impugnata il
ricorrente deduce, quale unico mezzo di gravame: 1)
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 120 del codice della
strada, cosi' come modificato dal d.P.R. 14 settembre 1994, n. 575,
nella parte in cui prevede la revoca della patente di guida nei
confronti di coloro che "sono stati sottoposti" a misure di
prevenzione per violazione della legge delega 13 giugno 1991,
n. 190, e per essa l'art. 76 della Costituzione; in particolare
evidenzia che possono estendersi anche alla fattispecie in esame,
relativa ad una misura di prevenzione ormai eseguita, le stesse
considerazioni svolte dalla Corte costituzionale, nella sentenza
n. 354 del 14-21 giugno 1998, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale del combinato disposto degli artt. 120 comma 1 e 130
comma 1 lettera b del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, nella parte in
cui prevedeva la revoca della patente di guida nei confronti di
coloro che "sono stati" sottoposti a misure di sicurezza personali.
Con ordinanza n. 1875/2000 sono stati disposti incombenti
istruttori.
L'amministrazione, nella relazione di chiarimenti, ha precisato
che l'unica condizione ostativa alla restituzione della patente di
guida al ricorrente e' rappresentata esclusivamente dalla misura di
prevenzione della sorveglianza speciale di p.s., per la quale,
ancorche' ne sia terminata l'esecuzione, non e' intervenuta la
riabilitazione.
Con ordinanza n. 2265/2000 pronunciata in esito alla Camera di
consiglio del 27 settembre 2000, questa sezione ha accolto "ad
tempus" l'istanza cautelare e cioe' fino alla decisione della Corte
costituzionale sulla questione di legittimita' costituzionale
sollevata con separata ordinanza.
Il collegio ritiene di aderire alla prospettazione difensiva,
precisando che la questione di legittimita' costituzionale viene
sollevata con riferimento all'art. 120, comma 1, del codice della
strada approvato con d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, nella parte in
cui prevede che non possono ottenere il rilascio della patente di
guida coloro che "sono stati", sottoposti a misure di prevenzione e
all'art. 130, comma 1, lettera b), del medesimo codice della
strada, nella parte in cui prevede che la patente di guida sia
revocata dal prefetto ai soggetti che non siano piu' in possesso
dei requisiti morali di cui al precedente art. 120, per contrasto
con gli artt. 76, 3 e 4 della Costituzione. Il collegio osserva
infatti preliminarmente come siano da ritenersi tuttora vigenti
l'art. 120 e l'art. 130, quali originariamente posti a non gia'
all'art. 120 quale risultante dalle modifiche introdotte con il
regolamento delegato di cui al d.P.R. n. 575 del 19 aprile 1994.
Come e' noto infatti l'autorizzazione contenuta nell'art. 2, comma
7, della legge n. 537 del 1993, si limita a prevedere la
"delegificazione" delle norme regolatrici di procedimenti
amministrativi (indicati in un elenco allegato; tra essi il
procedimento per il rilascio e la duplicazione della patente di
guida). Parallelamente, la clausola abrogativa contenuta nel
successivo comma 8, non puo' che essere riferita alle sole norme
regolatrici dei procedimenti e non gia' alle condizioni sostanziali
dei provvedimenti che ne sono il risultato. In forza di tale
delimitazione, da un lato il regolamento, in quanto si estende a
disciplinare aspetti sostanziali della materia, e' da ritenere
illegittimo in parte qua, dall'altro, l'effetto abrogativo
predisposto dalla clausola di cui al comma 8, della legge n. 537
del 1993, non ha avuto modo di operare, dall'entrata in vigore del
regolamento, per quelle norme che non siano meramente regolatrici
"dei procedimenti". A tale conclusione sembra di poter giungere
anche per il caso, che si presenta nella specie, in cui non siano
state introdotte effettive modifiche sostanziali ma il regolamento
abbia riprodotto le norme di cui alla legislazione delegata,
poiche' ovviamente anche solo la novazione della fonte muta la
forza formale e quindi il regime giuridico della disciplina in
discorso.
Tanto premesso, il collegio osserva poi come la definizione della
questione di costituzionalita' sia rilevante ai fini del decidere,
gia' nella fase cautelare del presente giudizio, in quanto
l'art. 120 del nuovo codice della strada, nel prevedere due
differenti categorie di elementi ostativi al rilascio della patente
di guida, qualificati come "requisiti morali", configura come
assolutamente preclusiva (di talche' il diniego del cosiddetto
nullaosta prefettizio rappresenta un atto meramente vincolato) la
circostanza di essere stati sottoposti "alle misure di prevenzione
previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita
dalla legge 3 agosto 1988, n. 327, nonche' dalla legge 31 maggio
1965, n. 575, cosi' come successivamente modificata e integrata,
fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi". Depone in
tal senso l'elemento letterale ("Non possono ottenere la patente di
guida ... - art. 120, comma 1, d.lgs. n. 285/1992), confermato a
contrario dal potere discrezionale attribuito al prefetto nei
confronti delle persone che abbiano riportato condanne a pene
detentive non inferiori a tre anni. Rispetto ad esse occorre
infatti valutare se l'utilizzazione del documento di guida possa
agevolare la commissione di reati della stessa natura (art. 120,
comma 2, d.lgs. n. 285 del 1992).
Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale il collegio rileva poi che il d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, e' stato emanato in virtu' della legge delega
13 giugno 1991, n. 190 (delega al Governo per la revisione delle
norme concernenti la disciplina della circolazione stradale) che
all'art. 2, lettera t) prevede "il riesame della disciplina del
ritiro, della sospensione e della revoca della patente di guida,
anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di sicurezza
personale e a misure di prevenzione". Ebbene, la Corte
costituzionale, con sentenza 21 ottobre 1998, n. 354 ha gia' avuto
modo di soffermarsi su tale disposizione e, ribadendo peraltro
quanto gia' sostenuto con la sentenza n. 305 del 1996, ne ha dato
una lettura "minimale". In sostanza, l'art. 1, comma 1, della legge
n. 190 del 1991, delegando il Governo all'adozione di disposizioni
aventi valore di legge, intese a "rivedere e riordinare" la
legislazione vigente in materia di disciplina della motorizzazione
e della circolazione stradale, ha identificato direttamente, quale
"base di partenza dell'attivita' delegata" il codice della strada
previgente. Cosicche' anche la lettera t) dell'art. 2 che delega il
Governo a operare un "riesame" della disciplina concernente la
revoca della patente di guida, in mancanza di principi e criteri
direttivi che giustifichino la riforma, deve essere intesa in senso
minimale, tale da non consentire di per se' l'adozione di norme
delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente, o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove
norme apprestate dal legislatore delegato.
In tale occasione la Corte ha percio' dichiarato l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni che prevedono la revoca della
patente di guida nei confronti di coloro che sono stati sottoposti
a misure di sicurezza personale per contrasto con la legge di
delegazione e quindi per violazione dell'art. 76 della
Costituzione.
Lo stesso percorso argomentativo puo' applicarsi anche alla
fattispecie all'esame del collegio atteso che nel sistema del
vecchio codice della strada non potevano ottenere il rilascio della
patente di guida "... coloro che sono sottoposti a misure
amministrative di sicurezza personali o alle misure di prevenzione
previste dall'art. 3 della legge 27 dicembre 1967, n. 1423"
(art. 82, comma 1, d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393) ma non gia' anche
coloro che fossero stati in precedenza sottoposti a tali misure.
Pertanto l'inclusione, fra le condizioni ostative al conseguimento
della patente, del non essere stati sottoposti ad una misura di
prevenzione (oltre al non esserlo in atto), rappresenta
un'innovazione restrittiva effettuata dal legislatore delegato
della quale occorrerebbe poter individuare una base nella legge di
delegazione. Senonche', come gia' chiarito dalla stessa Corte
costituzionale con la citata sentenza n. 354/1998, la delega
contenuta nella legge n. 190 del 1991 non consente l'adozione di
norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema
legislativo previgente.
Il contrasto fra la norma delegata e la legge di delegazione e'
sicuramente dirimente in ordine alla definizione della questione di
costituzionalita' ma non si possono sottacere considerazioni di
carattere sostanziale, in particolare in ordine alla violazione
dell'art. 3 della Carta fondamentale per l'irragionevole
equiparazione operata fra chi sia stato sottoposto ad una misura di
prevenzione e quindi non sia piu' socialmente pericoloso e chi
invece sia in atto sottoposto a tale misura. In pratica, mentre
rispetto ad una misura di prevenzione in atto, la revoca ovvero il
diniego di rilascio della patente, appaiono anch'esse
essenzialmente giustificate da finalita' di prevenzione (in
disparte ogni considerazione sul carattere vincolato dei
provvedimenti in esame e quindi sull'assenza di margini di
apprezzamento in sede applicativa), rispetto ad una misura gia'
espiata, emerge con tutta evidenza la componente afflittiva di
quello che in definitiva viene a configurarsi come una vero e
proprio automatismo sanzionatorio. Il che ci riporta indubbiamente
alla stessa sospetta violazione dell'art. 76 della Costituzione da
parte del decreto delegato. Infatti, se tale fosse stato
l'obiettivo del legislatore delegante (eventualmente da
riconnettersi all'introduzione della riabilitazione anche per le
misure di prevenzione, operato dalla legge n. 327 del 1988, e della
configurazione di un vero e proprio "stato" di persona sottoposta a
misura di prevenzione, con il prodursi di effetti pregiudizievoli
diversi e ulteriori rispetto a quelli funzionali all'esecuzione
della misura di prevenzione e alla tutela della sicurezza,
dell'ordine pubblico etc.) esso avrebbe dovuto formare oggetto
quantomeno di un criterio direttivo in tal senso, per modo cioe' da
indirizzare e circoscrivere le scelte del legislatore delegato. In
altre parole, il fatto che la legge n. 327 del 1988 abbia
introdotto l'istituto della riabilitazione anche per le misure di
prevenzione e' irrilevante al fine di "colorare" la delega, atteso
che, fra gli effetti pregiudizievoli derivanti dall'applicazione
pregressa di una misura di prevenzione l'ordinamento non
ricomprendeva anche la revoca della patente di guida (prevista
invece per le misure in corso di esecuzione), appunto fino
all'innovazione sostanziale introdotta dal nuovo codice della
strada.
Altro dubbio, concerne poi la compatibiita' delle disposizioni in
esame con l'art. 4 della Costituzione. Il possesso della patente di
guida e' requisito spesso indispensabile per poter intraprendere
un'attivita' lavorativa. Esserne privati in maniera indefinita nel
tempo (e cioe' fino a che non intervenga la riabilitazione)
rappresenta, a parere del collegio, un vulnus del diritto al lavoro
che dovrebbe poter essere bilanciato solo da contrapposte e
concrete esigenze, quali la prevenzione dei reati e la tutela della
pubblica sicurezza, non perseguibili con modalita' meno limitative
della sfera di liberta' individuale. Ma se la misura di prevenzione
e' stata eseguita e non e' quindi piu' necessario limitare la
liberta' di movimento del soggetto, l'impossibilita' di riottenere
il documento di guida non solo attribuisce carattere afflittivo
alla misura, ma finisce con l'ostacolare in concreto anche la
possibilita' che un soggetto "sospetto" si reinserisca nel tessuto
sociale attraverso lo svolgimento di una regolare attivita'
lavorativa.
Insomma, per tutte le considerazioni esposte, la presente fase
cautelare della controversia, ad avviso del collegio, non puo'
essere definita indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione di legittimita' costituzionale (che, per le ragioni sopra
svolte, appare non manifestamente infondata), dal momento che il
provvedimento impugnato dovra' essere definitivamente sospeso
oppure no, a seconda che la norma denunciata venga o meno
dichiarata incostituzionale nella sede competente.